国有资产从管理到治理

    党的十八届三中全会将“治理”确立为党全面深化改革的新的执政理念，适应了改革发展的新要求和人民群众的新期待，也是中国特色社会主义民主政治发展的重要体现。从管理向治理变革，是现代社会政治发展的普遍趋势，也折射出国家、社会及公民关系的变化。具体来讲，从管理到治理，具有三个方面的重要转变：行为主体从单一化向多元化转变，运行模式由单向垂直型向交互复合型转变，践行理念从管控、强制、命令向法治、协商、民主转变。

　　国有资产治理的新方向国有资产管理是指对所有权属于国家的各类资产的经营和使用，进行组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动的总称。在我国，国有资产大体上可以分为企业、公共产品、金融资本、资源等四种基本形态，其中国有企业是国有资产经营的重要载体，是国有资产管理的重中之重。

　　改革开放以来，中央对于建立和完善国有资产管理体制不断进行探索，对国有资产监管的认识也经历了一个从模糊到清晰的过程。1984年十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》初次提出国有企业所有权与经营权分离的思想；1988年国务院决定成立国有资产管理局，行使对国有资产的管理职能；1993年十四届三中全会提出对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制，首次明确了政资分开的概念；1998年在国务院机构改革中国有资产管理局被撤销并入财政部，机械、化工、煤炭等多个主管行业内国企的政府部门改组为隶属于国家经贸委下设的局级单位，并明确不再直接管理国企；1999年十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出“国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产”；2001年国家经贸委下属的九个国家局被撤销；2002年十六大明确了在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。根据党的十六大部署，2003年经十届全国人大一次会议批准，国务院设立国有资产监督管理委员会，负责履行出资人职责，监管国有资产。各省（区、市）和部分市（地）也相继组建国有资产监督机构。国资委这一机构体系也一直延续至今。其后2003年十六届三中全会首次作出了股份制是公有制的主要实现形式和大力发展混合所有制经济的论述。2007年十七大进一步强调深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度。2012年十八大提出深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。

　　围绕全面深化改革的总目标，十八届三中全会用治理的思维方式对我国国有资产管理体制进行再设计，开启了国有资产从管理向治理变革的新历程。

　　行为主体由单一化向多元化转变。国有资产由管理向治理转变，将引入多元社会力量参与国有企业的管理，进一步彰显国有企业属于全民所有的性质。一方面，国资委通过制定导向性的政策，执行国资监管方面的法律政策，继续在宏观上对国有资产进行管理；另一方面，通过发展混合所有制经济，集体资本、民营资本等社会资本将通过交叉持股等方式参股国有企业，参与到对国有资产的治理进程。此外，公民个体、民营企业家、国有企业内部员工等也可以通过国有企业市场化选聘等途径应征职业经理人等职务，从而实现作为行为主体参与国有资产的治理。

　　运行模式由两层架构向三层架构转变。国有资产从管理向治理变革，将形成“国资委—国有资本运营公司—国有企业”的运行模式，克服传统的“国资委—国有企业”运行模式中政资不分的弊端。在三层运行模式中，国资委仅与其直接下层即国有资产运营公司进行联系，其职能从管理全口径的资产向管理出资人投资资本转变；国有资本经营公司作为连接国资委和国有企业的中枢，一方面接受国资委的监督管理，另一方面专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作。处于第三层的国有企业则定位于国有资产的具体运营，实现国有资产的保值增值。

　　践行理念由“管企业”向“管资本”转变。以“管资本”为主的理念进行国有资产治理，意味着为国企松绑，大幅减少和取消审批事项，使过去传统的国有资产管理体制下政府对国有企业管得过多、过细，干预企业投资经营决策的情况成为“过去时”，切实落实企业自主经营权。将这一理念落实到现实中，形成以“管资本”为主的国资监管体系。国资委将把重心放在依靠法治原则和市场规范管理国有资本的总量、分布及效益上面，以更好地体现国有资本终极出资人的角色。

　　提升国有资产治理水平从管资产到管资本，从发展混合所有制经济到推动国有企业完善现代企业制度、健全公司法人治理结构，在十八届三中全会的部署中，中央推进国有资产管理向治理转变的思维充分显现。国有资产从管理向治理转变，将成为国家治理体系和治理能力现代化的推进器，也将成为深化我国经济体制改革的重要抓手。因此，必须积极创造条件，大力提升国有资产治理水平。

　　积极引导多元力量参与国资治理，让一切能够提高国资治理水平的劳动、知识、管理、资本的活力竞相迸发。一方面，要善于利用国内外多层次资本市场，为国有资产按照市场规律自由灵活地流动搭建平台，根据实际情况推动国有企业整体上市、核心业务资产上市或引进战略投资者，以混合所有制形式发展公众公司。另一方面，按照市场化导向全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理，积极引进职业经理人制度，加快建立以职业素养、职业能力等为主体内容的国企管理者资质评价制度；探索实施股权激励或激励基金计划，建立有利于企业家管理创新的容错机制，让懂市场会经营的企业家“以企业为家”，让国资治理的活力充分涌现。

　　国资委要进一步转变职能，进一步处理好自身和国资、国企的关系，着力构建监管统一、出资多元新型国资治理体制。一方面，国资委要通过组建国有资本投资公司并和其共建一种新的“国资委体系”，实现出资与监管职能的分离与整合，确保出资人的多元与监管者的统一并行不悖；另一方面，国资委要以产权管理为纽带，处理好“抓”与“放”的问题，凡是和国有资本出资人有关的事情，都要落实自身作为终极出资人的职责严格地抓起来，确保资本监管不缺位；对于国有企业内部具体事务要坚决放下去，不要干预国有企业的经营自主权和法人财产权，确保具体运营不越位，真正做到“放虎归山”，推进国企的市场化治理，让市场决定人员的进出和资本的去向，使国有企业真正成为市场竞争主体。

　　在多元主体参与下积极构建国资监管制度体系，用完善的制度安排来保障以“管资本为主”的国资治理理念落实。制度带有全局性、长期性、稳定性、根本性。在理论和实践层面对国有资产治理探索而获得的成果最终都要靠制度来保障。只有坚持制度创新，才能不断激发国有资产治理的活力和动力。因此，推进国有资产管理向治理转变，必须在多元行为主体共同参与下，以协商、合作和民主的方式，按照法治精神构建一套相互耦合、系统配套的国有资产治理制度体系。坚持用法律、规则、程序来明确政府这只“看得见的手”的权责界限，避免国资委作为掌握公权力的政府部门的行政随意性，保证在国有资产治理中多元主体良性互动，最终达到对于国有资产的“善治”。

　　切实发挥人大对国有资产监督的作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，强调人大作为国家权力机关在完善国有资产治理中的地位和作用。因此，建议全国人大适时启动对现行《企业国有资产法》的修订，在法理上明确全国人大和国务院在国有资产所有权上的委托代理关系，保障全国人大依法对国资治理的履行监督职能。从当前全国人大组织结构上看，专门委员会偏少，对政府部门监督职能有待完善。建议全国人大根据对口设置的原则，把设立关于国有资产监督的专门委员会提上议事日程。一方面，根据法定程序吸收国资国企治理领域专业人士加入，体现专门委员会的专业性和有效性，履行国资治理领域的立法提案权和议案审查权；另一方面，不断健全专门委员会的工作体系和运作机制，确保全国人大依法行使对国资委体系监督的规范性与合法性。